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六方面推进“大格局”“一盘棋”更好落地  --专访国务院国资委政策法规局负责同志

来源: 国资报告     |    作者:      |     发布日期: 2019-09-25     |     [      ]

  7月26日,国务院国资委在京召开地方国资委负责人座谈会,国务院国资委党委书记、主任郝鹏提出,要坚持完善国有资产管理体制,加快构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋,坚定不移搞好国有企业、发展壮大国有经济,持续夯实中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。

  当前,国资委再次强调“大格局”“一盘棋”的背景是什么?将如何推动相关工作更好落地?《国资报告》为此独家采访了国资委政策法规局相关负责同志(以下简称法规局)。

 

  《国资报告》:国务院国资委既是中央企业的出资人,又是国务院专司国有资产监管的工作机构,负责对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。请问这些年国资委在依法履行指导监督职责方面做了哪些工作?

  法规局:国务院国资委成立以来,依法履行指导监督职责,2011年出台《地方国有资产监管工作指导监督办法》(国资委令第25号)、《关于在国资委系统推动构建国资监管大格局的指导意见》(国资发法规〔2011〕165号),建立完善工作机制,编制年度工作计划、工作简报,通过会议、培训、调研、开展央地合作等方式加强对地方的指导支持。

  根据法律法规和国资委“三定”规定,指导监督工作主要包括以下内容:

  一是完善国有资产管理体制。指导省、市(地)健全完善国资监管组织体系,明确国资委直属特设机构性质,推进经营性国有资产集中统一监管。据统计,目前全国共有314个市(地)设置了独立的国资监管机构,占比70%。

  二是国资监管法规制度建设。指导地方国资委依法规范履行出资人职责,建立健全规划投资、财务监管、企业改革、业绩考核、薪酬分配、资本收益、企业领导人员管理、责任追究等方面的制度。国资委成立以来,始终坚持先立规矩后办事,截至2019年7月,现行有效规章27件,规范性文件217件,有效发挥制度的规范引领作用。

  三是国资国企改革发展。指导地方以管资本为主推进职能转变,健全完善权责清单,调整优化监管职能和方式;加快公司制股份制改革,完善公司法人治理结构,建立规范的董事会;改革国有资本授权经营体制,深化国有资本投资、运营公司试点;积极稳妥推进股权多元化和混合所有制改革,开展员工持股试点;深化供给侧结构性改革,剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题,等等。近年来,通过制定有关国资国企改革文件,加大央地合作力度,实施国企改革“双百行动”,开展“区域性国资国企综合改革试验”等,这方面取得了一定成效。

  四是国有资本布局和结构调整。指导地方积极探索地方国有经济发挥主导作用的领域和方式,推进国有资本向重要行业和关键领域集中,推动不同地区、不同层级国资委监管企业按照市场化原则改革重组。近年来,中央企业与地方国有企业加大合作力度,加快实现优势互补、共同发展。比如招商局集团与辽宁省政府签订战略合作协议,增资入股辽宁港口集团;南方航空集团层面引入广东省、广州市和深圳市国有资本,成为多元股东的央企集团。

  五是国有资产基础管理。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条规定,国有资产监督管理机构按照国家有关规定,负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。国资委成立以来,先后出台了《企业国有资产统计报告办法》《企业国有资产评估管理暂行办法》《企业国有资产交易监督管理办法》等,突出强调基础管理职责,确保上下一致。

  总体上看,指导监督工作取得了一定进展,但对照郝鹏同志关于“准确把握工作定位,全面履行国资监管机构职责”的要求,指导监督工作仍存在一些不足。

  一是加强系统建设的意识不强,有时过于强调国有资产分级代表原则,主要聚焦于履行中央企业出资人职责,对地方国资国企改革发展重视不够,系统意识、全局观念需要进一步强化。

  二是面上共性问题统筹研究不够,没有调动各级国资委力量共同研究国资国企重大理论实践问题,部分地方国资监管体制出现倒退、经营性国有资产集中统一监管出现反复。

  三是指导监督职责履行不到位,与地方国资委联系沟通不够,工作机制不健全,工作方式有待进一步完善,对地方国资委提供支撑保障少,工作效果不明显。

 

  《国资报告》:“大格局”、“一盘棋”的概念提出于几年前。国资委现在重申这一说法,有哪些用意?

  法规局:我们体会,当前重申国资监管“大格局”、“一盘棋”的工作要求主要基于以下四方面工作考虑:

  第一,“大格局”、“一盘棋”是贯彻落实中央决策部署的必然要求。党中央始终高度重视国资国企改革工作。党中央、国务院领导同志多次要求,国务院国资委在履行中央企业出资人职责的同时,对全国国资监管工作也要加强指导和监督。贯彻落实中央部署,要求国务院国资委准确把握机构职能和工作定位,全面履行监管职责,突出做好专司国有资产监管工作,包括指导推进国有企业改革和重组、推进国有企业高质量发展、推进国有企业现代企业制度建设、负责企业国有资产基础管理工作、起草我国国有资产管理法律法规草案、指导监督地方国有资产管理工作等。

  第二,“大格局”、“一盘棋”是全面履行国资委法定职责的内在需要。党的十六届二中全会《关于深化行政管理体制和机构改革意见的说明》、国资委“三定”规定都明确,国资委承担监管国有资产、依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督的职责。《企业国有资产监督管理暂行条例》第十二条第三款规定:“上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。”法定职责必须为,这就要求国资委依法履职,加强对地方的指导监督工作。

  第三,“大格局”、“一盘棋”是完善国有资产管理体制的重要手段。党的十八届三中全会明确提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管。当前,国有资产分散监管的情况仍然存在,有关部门仍在监管着部分工商类企业。对企业的多头管理有所“回潮”,部分行使公共管理职能的部门增加了对中央企业直接管理的事项,影响了出资人职责的完整有效行使。这就需要国资委系统上下联动、协调配合,加快推进完善国有资产管理体制,推进经营性国有资产集中统一监管。

  第四,“大格局”、“一盘棋”是推进国资监管机构职能转变的应有内涵。习近平总书记在中央经济工作会议上强调,“要加快国资国企改革,坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则,做强做优做大国有资本。加快实现从管企业向管资本转变,履行好出资人职责。”落实从管企业向管资本转变的要求,需要我们切实调整监管理念,更加注重国有资本的整体性和流动性,以“大格局”、“一盘棋”的视野,将国资委系统监管企业国有资产作为一个整体,从宏观层面上加强研究、规划、运作和调控。

 

  《国资报告》:下一步的具体工作中,“大格局”、“一盘棋”工作将如何落地?

  法规局:按照郝鹏同志要求,必须加大指导监督工作力度,加快完善制度机制,下一步拟主要开展以下六方面工作:

  一是推动完善国资监管组织体系。全面调查了解省、市、县国资监管机构设置情况;指导地方国资委健全组织机构,把握职责定位,落实直属特设机构性质。

  二是加强国资监管法规制度建设。出台加强指导监督工作的专门文件;对地方国资监管规范性文件进行备案管理。

  三是统筹专项业务指导。组织协调委内厅局研究解决国资国企改革涉及的重大问题,加强对地方完善国有资产管理体制、深化国有企业改革等重点工作的专项指导。

  四是开展监督检查。对地方贯彻实施国有资产监管法规、政策情况进行专项检查,依法提出纠正意见和建议。

  五是优化工作机制。继续举办年度全国国资委系统指导监督工作研讨培训班;编制年度指导监督工作计划;扩大市、县级国资委指导监督工作联系点的范围。

  六是组织做好沟通协调工作。通过会议培训、调研交流、指导检查、课题研究等方式密切沟通,建立联系机制;加强国资委系统信息化建设。

 

  《国资报告》:推进经营性国有资产集中统一监管,也是中央既定的改革方向。将经营性国有资产统一交由国资委监管的必要性何在?在实践中,多个地方还将金融、文化等企业纳入到国资委监管范畴之中,但也有些地方出现了反复,国资委如何看待这些现象?

  法规局:据统计,截至2018年末,全国省级国资委监管工商类企业资产总额占省级工商类国有企业资产总额比例为90.3%,其中23个地方监管比例超过90%,较2012年底提高了20个百分点,成效显着。但仍有部分地方存在不同程度分块监管现象;中央层面,除国资委对工商类企业中的部分国有资产履行出资人职责外,金融、文化等企业国有资产仍由相关部门监管。

  推进经营性国有资产集中统一监管主要基于以下三方面考虑:

  一是落实政企分开、政资分开原则。习近平总书记在2018年中央经济工作会议上强调,要坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则。《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》规定,按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开的原则,国资委不行使政府的社会公共管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。坚持政企分开、政资分开原则,是深化国有企业改革的前提和基础,也是我国参与国际经贸规则制定和全球经济治理的重要内容,必须坚决落实好。

  二是落实党和国家机构改革部署。党的十九届三中全会提出,坚持优化协同高效的原则,一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,避免政出多门、责任不明;最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预。推进经营性国有资产集中统一监管,将国资监管这件事交由国资委一个机构统筹,有利于避免行政管理部门对市场资源的配置和干预,能够更好发挥市场对资源配置的决定性作用。

  三是有利于从整体上优化布局结构和提升国有资本运营效率。实现经营性国有资产集中统一监管,能够在更大范围、更高层次、更广领域优化国有资本配置,引导国有资本在关键性技术领域、战略性核心产业等方面加大投入,提升国有资本运营效率,有效落实国有资本保值增值责任。

  党的十八大以来,上海、深圳、天津、陕西、云南等23个地方按照中央关于完善国有资产管理体制,积极推进经营性国有资产集中统一监管的要求,明确由省级国有资产监管机构统一对金融类企业履行出资人职责。国资监管工作运行良好、履职顺畅、实现了保值增值,较好推动了地方国有金融企业改革发展。但也有一些地方国资委,在推进金融、文化等企业统一监管方面出现了一定的反复。

  我们理解,对于国有企业出资形成的国有金融资本,应当按照《公司法》《企业国有资产法》规定,以出资为前提履行出资人职责,确保企业法人财产权不受侵犯。同时,落实国有资产国家所有、分级代表原则,建议由地方人民政府根据地方经济社会发展需要,明确对地方国有金融资本履行出资人职责的机构。

 

  《国资报告》:“大格局”、“一盘棋”与集中统一监管这两项工作有怎样的联系?国资委将如何协调推进?

  法规局:郝鹏同志在地方国资委负责人座谈会上指出,完善国有资产管理体制是一个在不断探索中前进的过程,尽管取得了很大成绩,但也存在不少问题需要解决,这也正是我们构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋需要重点推进的任务。

  目前,国务院国资委配合财政部开展中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点工作,将充分发挥中央企业,特别是21家国有资本投资、运营公司作用,按照市场化原则,做好有关企业国有资产接收整合工作。通过实现统一制度规范、统一工作体系、统一资本运营,强化对国有资本的整体运作,有力推动国有资本做强做优做大,进一步筑牢中国特色社会主义的物质基础和政治基础。同时,积极推动地方推进经营性国有资产集中统一监管,努力取得各方面支持,更好发挥国资委专业化监管优势。